加大防控力度 确保安全度汛

比如，行政处罚法、行政许可法、行政强制法对政府规章有权规定的处罚、许可和强制等事项，都做了范围和幅度的具体规定，政府规章可以对这些事项做出规定。

因此，存有支持主观权利功能的法律制度尤其是宪法制度是找法、靠法的前提。(二)支持主观权利功能的法律制度 形成以主观权利功能为核心的基本权利秩序，需要形成遇事找法、解决问题靠法的内心自觉。

五四宪法首先揭示了革命在建国中的决定性地位，其序言开篇以历史逻辑叙述国家的来源：中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，在1949年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利，因而结束了长时期被压迫、被奴役的历史，建立了人民民主专政的中华人民共和国。第二，基本权利的行使目的不在于约束国家，实际上宪法的功能也主要不是限制国家权力，而是构造国家。在现代法治国家，言论自由的意义是不言而喻的。(43)革命激发了人们的权利意识，人权的赋予者与被赋予者在斗争中实现了主体的统一。如果我们拉长国家建构的视线，那么1949年新中国宣告成立可以在政治意义上视为立国时刻，但它尚未召出宪法时刻。

在这个过程中，以主观权利功能面向为核心的基本权利功能体系的建立，是使从文本意义上的宪法走向活的宪法的必然选择。所谓教，按照《说文解字》的解释，教，上所施，下所效也。3、增加了人为因素干预立项的可能性。

而另一方面，一些应当制定法规的事项却制定了规章。比如，节约能源涉及很多行业领域，地方性法规可以制定总体性的节能条例，各种节能行业的事项由于涉及技术标准和规范，就应当由规章而不是法规来规定，一级人大常委会制定一个节能条例，再制定一个建筑节能条例，就不合适。[5]可以与限于两个不同的用语表明，在设区的市，法规的权限比规章的权限更广泛。但是，在法规规章的制定过程中，各地方遇到的一个突出问题是，如何科学地界分两者之间的权限。

针对行政机关的职权行使，四中全会决定还特别提出，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定。针对人大和政府的立法体制，四中全会决定还提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。

2014年，全国人大常委会启动了立法法的修改工作。总结以上三部法律的规定可以发现，行政处罚、行政许可、行政强制都是涉及减损公民、法人和其他组织权利以及增加其义务的重要事项，对于这类事项，全国人大及其常委会以专门法律对法规与规章的权限做了明确界分，其基本的价值取向是，将涉及减损行政相对人权利或者增加其义务的设定权，主要地交给地方性法规，而对规章则进行了严格限制，初衷显然是为了保护行政相对人的权利。按照这部法律的规定，对于一定范围内的事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定许可。这个规章所调整的医患纠纷，是当前影响社会稳定，妨碍正常医疗秩序的突出问题，在一定意义上可以说是行政管理的范畴。

这个规定也没有明确规章的具体权限。[6] 这是修改后的立法法对地方政府规章的权限进行的最具体的规定了。具体情况和实际需要的复杂性实际决定了法规与规章在规范的事项上不可避免地存在共享的空间。[4]这就使得，地方性法规与政府规章的权限有了进一步的界分。

这个授权，立法法虽然没有规定，但是，如果对授权的含义做广泛意义的理解，地方人大及其常委会是有权做出规定的。地方人大常委会和同级政府普遍感到，在具体立法中，哪些事项应当制定法规，哪些事项应当制定规章，难以把握和区分。

这方面的情况比较特殊，但不应当忽视。这个问题在新修改的立法法中解决了。

三是，行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律对限制公民、法人和其他组织特定权利的设定权作了明确规定，地方人大及其常委会和同级政府必须严格遵循法律的这些规定。我们承认，由于法规制定的主体与程序不同于规章，它保护相对人权利的功能更强一些，但是，也不宜夸大规章损害相对人权利的可能性。地方人大及其常委会发现同级政府制定的规章中有关减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定，有违法或者不适当的情形，可以予以撤销。难以区分两者的权限，又进一步导致以下问题： 1、片面认为法规位阶高，规章位阶低，凡碰到立法，都想制定法规。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。但是，与国务院的部门规章相比，地方政府规章的权限究竟应当宽延到哪里，它与地方性法规的边界又在哪里呢？修改草案并没有回答这个问题。

地方立法有一个很大的特点，就是可以对某些改革探索的事项进行先行性、试验性立法。党的十八届四中全会提出，要发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。

另一方面，属于其他地方性事务的应当制定法规但条件不成熟的，因行政管理迫切需要，政府可以制定规章，法规与规章的权限可以共享。但是，医患纠纷更属于民事纠纷问题，涉及公民十分重要的权利义务，对它的预防、调解直至法院审理，与政府的行政管理关系并不密切，所以，由政府规章规定显然不如由法规规定合适。

由于法规、规章的权限界分不清，一些政府部门在执法过程中也片面以地位高低来衡量法规、规章，认为法规有权威，执行法规就认真，而规章的权威不高，执行规章就不够认真。但是，地方人大及其常委会只是地方的政权机关之一，虽然在地方国家机关体系中处于核心地位，但它本身也与政府一样，是法律、行政法规的执行机关，在法制统一的体制中，也仅居于一个环节而已，它的主要职责，是与政府从不同的角度和方面共同保证宪法、法律、行政法规在本行政区域的遵守和执行，所以，绝对地划分它与政府间的立法权限，并不是处理两机关之间关系的根本要件。

五、值得进一步讨论的几个问题 1、如何对地方性法规与政府规章进行科学定位？ 如本文开始所言，长期以来，我们形成了一种固化思维，认为地方性法规比政府规章地位高，所以各方都愿意制定法规，甚至把本应制定规章的东西也拿来制定法规。有些事项按通常理解可能应当由法规来规范，但是，由于所涉及的社会关系并不成熟，由法规予以规范，可能还不如由规章做规定更现实、更合理。从上面的分类可以大体做这样的总结：本行政区域内涉及全局性、根本性的重大事项，应当制定地方性法规。尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施许可的，省一级政府规章可以设定临时性许可。

那么，本行政区域的具体情况和实际需要，是否属于地方性事务呢？本文认为，这也是一种地方性事务。[8]如何发挥人大及其常委会在立法中的主导作用？对此，理论和实践中尚未展开深入讨论。

6、容易损害公民权利，滋生部门保护。3、根据法律、行政法规以及上级人大及其常委会地方性法规的规定，必须制定地方性法规的事项，应当制定地方性法规。

3、法律、行政法规和地方性法规虽然没有明确规定政府制定实施办法，但为了保证法律、行政法规和地方性法规的遵守执行，有必要制定规章的事项，可以制定规章。2015年3月，十二届全国人大三次会议通过的修改立法法的决定，在延续上述全国人大征求意见稿和法律委员会修改稿的基础上，对地方性法规与政府规章的权限做了尘埃落定的规定。

我国实行人民代表大会制度的政治体制，在这个体制下，人民代表大会在国家机关体系中处于核心地位，统一行使国家权力。法规、规章的标准不清楚，要立法，特别是要制定法规，领导就有很大的发言权，这导致谁能影响领导，他的事项就容易立项。能够制定规章解决问题的，就不要制定法规，以节约宝贵的立法资源。比如，属于地方性事务的事项，应当制定法规，属于具体行政管理事项的，则应当制定规章，但是，什么叫地方性事务？具体行政管理事项与地方性事务有什么区别？又不是很好把握的问题。

5、有关基层直接民主的事项，比如，村民委员会、居民委员会的选举与运行的事项，通常也不由政府直接管理，不应当制定规章。8月31日，由全国人大常委会向社会公布征求意见的立法法修正案草案，并没有对地方性法规和政府规章的权限进行修改和细化的内容。

理论研究的不充分直接影响了实践中对这一问题的认知与解决。此外，不可避免地还有一些行政行为可能减损行政相对人权利或者增加其义务。

第五，人大及其常委会的立法程序比较复杂，效率相对低一些，立法资源也有限，有些事项看似应当由地方性法规予以规定，但是，从解决问题的角度看，由政府规章来规定可能更有利于快速便捷地解决问题。宪法、地方组织法和立法法等法律赋予地方人大及其常委会和政府的法规规章制定权，基本的初衷就是，针对各地方发展不平衡、差别很大的实际情况，充分调动地方政权机关的主动性和积极性，有效管理地方各项事业。